«Es tiempo ya de que los intereses y las relaciones que unen entre sí a las repúblicas americanas, “antes colonias españolas”, tengan una base fundamental que eternice, si es posible la duración de los gobiernos» (Simón Bolívar, 7 de diciembre de 1824)

El siguiente texto es un fragmento del ensayo titulado «Simón Bolívar y el nacionalismo del Tercer Mundo», del político e historiador Vivián Trías (incluido en el curso «Nuestramérica: Memoria y futuro de los actuales procesos de liberación», módulo «Proceso emancipatorio, bibliografía ampliatoria», de la Universidad Popular Madres de Plaza de Mayo, 2011).

3. El Congreso de Panamá

¿Puede el caudillo crear historia? Precisemos la pregunta. El caudillo surge en un tiempo de crisis y con una finalidad concreta para cumplir una misión planteada por las tempestuosas circunstancias. Bolívar es ungido a la conducción de los pueblos americanos en la coyuntura crítica del derrumbe del Imperio español y su meta inmediata es la independencia. Bien, pero una vez satisfecha la necesidad histórica que lo ha engendrado, ¿puede el caudillo llevar a su pueblo hacia otros objetivos más avanzados a los que las masas no aspiraban en el momento de la eclosión revolucionaria?

Es, justamente, lo que Bolívar se propuso. Cumplida la fase de la independencia, emprendió la gigantesca tarea de fundir las repúblicas soberanas recién alumbradas en una gran nación.

La experiencia histórica prueba que si esos nuevos horizontes entrevistados por la inquieta imaginación y la audacia del caudillo, no están objetivamente condicionados en la realidad, si no están vivos aunque latentes, posibles, agazapados en el subsuelo histórico que la propia revolución ha removido, resultan inalcanzables. Pero si esas nuevas aspiraciones derivan de los primeros cambios promovidos por el flujo revolucionario naciente, si existen factores objetivos para que se configuren, el caudillo puede triunfar en sus atrevidos propósitos.

La creación de una federación americana e hispana en el Congreso de Panamá, es uno de esos nuevos nortes hacia los que el jefe conduce a su pueblo porque su excepcional visión histórica lo ha convencido de que no existe un futuro venturoso si no lo conquista.

Veremos en qué medida Bolívar pudo o no, crear historia en el sentido apuntado. Su pensamiento nacional se gesta en el largo e intenso proceso de sus luchas, de infortunios y victorias, de ir y venir sin pausas, enfrentando a la geografía y al enemigo.

Citamos sólo algunos antecedentes, espigados de abundante documentación.

En 1813, después de la Campaña que lo llevó de nuevo a Caracas, expuso sus ideas al respecto: Es menester que la fuerza de nuestra Nación sea capaz de resistir con suceso, las agresiones que pueda intentar la ambición de Europa; y este coloso de poder, que debe oponerse a aquel otro coloso, no puede formarse, sino de la reunión de toda la América meridional, bajo un mismo cuerpo de Nación, para que un solo gobierno central pueda aplicar sus grandes recursos a un solo fin, que el de resistir con todos ellos las tentativos exteriores en tanto que interiormente, multiplicándose la mutua cooperación de todos ellos, nos elevarán a la cumbre del Poder y la prosperidad.

El 6 de setiembre de 1815 escribe en su celebrada carta de Jamaica: Es una idea grandiosa pretender formar de todo el Mundo Nuevo una sola nación con un solo vínculo que ligue sus partes entre sí y con el todo. Ya que tienen un origen, unas costumbres y una religión, debería, por consiguiente, tener un solo gobierno que confederase los diferentes estados que hayan de formarse…

En 1818, desde Angostura, escribe a Pueyrredón, Director Supremo de las Provincias Unidas: Luego que el triunfo de las armas de Venezuela complete la obra de su independencia, o que circunstancias más favorables nos permitan comunicaciones más frecuentes, y relaciones más estrechas, nosotros nos apresuraremos con el más vivo interés, a entablar por nuestra parte, el pacto americano, que formando de todas “nuestras repúblicas” un cuerpo político, presente la América al mundo con su aspecto de majestad y grandeza sin ejemplo en las naciones antiguas. La América unida, si el cielo nos concede este deseado voto, podrá llamarse la reina de las naciones, la madre de las repúblicas. Yo espero que el Rio de la Plata con su poderoso influjo cooperará eficazmente a la perfección “del edificio político a que hemos dado principio desde el primer día de nuestra regeneración”.

Hemos subrayado algunas expresiones claves en las tres citas, para enfatizar una conclusión capital: Bolívar pensó siempre en la unidad nacional de las ex colonias hispánicas y no en otro tipo de vínculos con otros Estados. Lo-que aún se corrobora con la formación de la Gran Colombia, que el caudillo designó como el primer cuerpo de la Nación.

La Misión Mosquera

Antes de iniciarse la campaña militar en el sur y por sugerencia del Libertador, el gobierno colombiano designó a don Joaquín Mosquera, Ministro Plenipotenciario y Encargado de Negocios ante los gobiernos australes, a los fines de ligarlos a Colombia en sus afanes liberadores y asegurar su representación en el Congreso de Panamá. La Misión Mosquera es la antesala del Congreso, la apertura diplomática que conduce a él. Logró pleno éxito con el gobierno de Perú entonces bajo la égida sanmartiniana; igual suceso alcanzó a Chile donde O’Higgins regía los destinos del Estado.

En cambio tropezó con la obstinada resistencia unitaria del Río de la Plata, a lo cual ya nos referimos. Para gestionar idénticos acuerdos ante el régimen mexicano, se nombró a don Miguel Santa María, quien obtuvo los mismos y auspiciosos resultados.

De modo que en las vísperas de la convocatoria del Congreso Anfictiónico. Colombia estaba unida por pactos bilaterales orientados en el mismo sentido de los que se procuraba en Panamá y había
asegurado la presencia de importantes Estados hispanoamericanos en la magna asamblea.

Con Estados Unidos o sin Estados Unidos

Tema de aguda controversia en torno al Congreso de Panamá de 1826, es si la invitación a los Estados Unidos se hizo con el consentimiento o contra la opinión de Bolívar. El punto no es cosa menuda. Si la idea del Libertador hubiera sido un pacto americano que enlazara a las repúblicas del sur con la ascendente gran potencia del norte habría que desechar que la clave de bóveda de su política consistió en crear una gran patria hispanoamericana, dotar de unidad y vigor a las ex-colonias españolas y entrelazadas por tradiciones culturales, por fe religiosa e idioma comunes y por los fuertes lazos generados por la lucha emancipadora contra el mismo enemigo.

Tendrían razón, entonces, quienes sustentan la tesis de que la idea bolivariana es el lejano antecedente del actual sistema interamericano y sus múltiples organismos: OEA, TIAR, ALALC, B1D. etc..

El atento y desapasionado examen de la documentación pertinente no deja lugar a dudas: Bolívar fue terminantemente contrario a la invitación a los Estados Unidos, la que fue cursada, a sus espaldas, por Santander.

Los siguientes antecedentes y hechos avalan aquella convicción.

1) En carta a Santander acerca de la creación de la federación americana y de la necesidad de concertar un acuerdo con la Gran Bretaña para neutralizar los propósitos restauradores de la Santa Alianza, Bolívar escribe: por mi parte no pienso abandonar la idea aunque nadie la apruebe. Los siguientes conceptos demuestran que en ese nadie iba comprendido el gobierno de Washington: …desde luego, “los señores americanos serán sus mayores opositores”, a título de independencia y libertad, pero el verdadero título es por egoísmo y porque nada temen en su estado doméstico.

2) En la invitación al Congreso de Panamá (7 de diciembre de 1824) escribe Bolívar a los gobiernos de Colombia, Río de la Plata, Chile, México y Guatemala (lo hace desde Lima): …es tiempo ya de que los intereses y las relaciones que unen entre sí a las repúblicas americanas, “antes colonias españolas”, tengan una base fundamental que eternice, si es posible la duración de los gobiernos.

3) Según el informe del general Carlos de Alvear sobre sus discusiones con el Libertador en el Cuzco, cuando se consideraban los alcances del Congreso ya convocado y el argentino aludió a que los Estados Unidos habían sido invitados, la respuesta de Bolívar fue terminante: yo no aprobé dicha invitación.

4) Es sabido que en la última fase de su vida el Dr. Bernardo de Monteagudo fue estrecho colaborador de Bolívar y que, precisamente, fue su mano derecha en la preparación de la asamblea de Panamá. Al regreso de Junín (donde Monteagudo acompañó al vencedor) se redactó la nota invitación y en ella colaboro el brillante ideólogo del sur. Es más, por encargo de su jefe escribió el famoso texto: Ensayo sobre la necesidad de una Federación General, entre los Estados Hispanoamericanos y plan de su organización. No cabe la menor duda de que él recoge, fielmente, su pensamiento. La tesis allí erguida es de meridiana claridad: federación de las nuevas repúblicas hispanoamericanas y punto.

5) El juicio de Bolívar sobre los Estados Unidos madura con los años. Al fin de su vida lo expresa contundentemente en carta al coronel Patricio Campbell, encargado de negocios británicos en Washington: Y los Estados Unidos que parecen destinados a placar la América de miserias a nombre de la libertad.

6) La invitación cursada por Santander a Washington fue arduamente discutida en el Congreso norteamericano. El secretario de Estado, Mr. Clay, declaró sin rodeos que la Unión no cooperaría en la formación de una Liga con poder de decidir en última instancia las controversias entre los estados americanos o regular de un modo cualquiera su conducta. Fue designado, tardíamente delegado a Panamá el Ministro en Colombia. Mr. Anderson, y su muerte impidió la participación norteamericana. Pero se conocen las instrucciones impartidas por Henry Clay en las que se le encomienda una oposición implacable a todo intento de liberar de la tutela española a las islas de Puerto Rico y Cuba: Junto con el fundado temor de contagio de un ejemplo tan próximo y peligroso, los empeñaría a riesgo aún de romper con Colombia y México una amistad que tanto aprecian, de “valerse de todos los medios necesarios para su seguridad”. La naturaleza de tales medios se aclara en carta a Mr. Middleton, mencionada en las instrucciones: La fuerza marítima de los Estados Unidos tal cual se halla o pueda hallarse en adelante.

La preparación de una expedición libertadora a Puerto Rico y Cuba era meta esencial del Congreso Bolivariano. Por esa fecha existía en América la convicción de una inminente empresa militar española apoyada por la Santa Alianza que, sin duda, levantaría en sus últimas posesiones su plaza fuerte para operar contra las naciones ya emancipadas. De modo que en punto tan vital, las posiciones de Bolívar y de Washington eran flagrantemente opuestas. Es más, la pretensión norteamericana de preservar la soberanía del enflaquecido imperio Español en Puerto Rico y Cuba, hacia donde ya apuntaba su expansionismo en ciernes, fue mucho más lejos.

Como lo prueba irrefutablemente Manfred Kossok102, de junio a julio de 1825, en la fase final de la conferencia de la Santa Alianza celebrada en París, se despliega una intensa campaña diplomática estadounidense dirigida a concertar un acuerdo con las potencias europeas para garantizar a España la posesión de sus postreros reductos coloniales en Indias. La propuesta fue elevada al Zar de Rusia y a los Gabinetes de París y Londres. O sea, intervención norteamericano-europea para trabar el desarrollo del proceso emancipador hispanoamericano. ¿Qué había sido de la doctrina Monroe?

Las desconfianzas de Bolívar, sus prevenciones contra los designios de los Estados Unidos eran tan certeras como su espada.

Bolívar e Inglaterra

Entre 1823 y 1826, en las flamantes repúblicas meridionales cundía la certidumbre de que la Santa Alianza tramaba una expedición de reconquista en apoyo de los intereses fernandistas. Tal vez se supo que el empecinado rey absolutista pagaba a Metterlich 60.000 francos anuales para promover sus ambiciones103. Lo cierto es que mucho se habló del proyecto favorito de Chateaubriand: pacificar Hispanoamérica con tropas francesas y obtener, a cambio, compensaciones territoriales.

La moderna historiografía (Perkins, Webster, Temperley, Kaufmann, Kossok104) ha probado dos extremos al respecto: a) que los planes carecían de consistencia porque, en definitiva, era imposible llevárselos a la práctica; y b) que Canning fomentó su divulgación inflando un fabuloso bluff diplomático, con el fin de llevar agua a sus molinos.

El sagaz y artero Canciller perseguía tres objetivos: a) presentar ante los ojos hispanoamericanos a la Gran Bretaña como su única salvación; b) desarmar, de esa manera, factibles resistencias a los leoninos tratados de amistad y comercio que su diplomacia estaba haciendo firmar a los gobiernos australes; y c) acercamiento de los Estados Unidos, obligarlos a ceder pretensiones ante la inminencia de un golpe del enemigo común.

¿Cómo reprocharle a Bolívar su honda preocupación al respecto, cuando la sutil y ubicua telaraña del Foreing Office estaba dedicada a sustentar la verosimilitud del rumor? El Libertador veía que con Gran Bretaña a su lado, toda tentativa restauradora era inútil. De ahí la importancia que concedió a la alianza con la pérfida Albión. Hay que decir en su favor que, considerando imprescindible el pacto con la mayor potencia marítima de su tiempo, pretendía negociarlo desde posiciones de fuerza, es decir, desde la perspectiva de una Hispanoamérica unida a una gran nación federada.

Bolívar encaraba el entendimiento con Londres con los ojos bien abiertos. Necesidad táctica no es sumisión incondicional. Por cierto que a su comprensión no había escapado lo que significaba el imperialismo ingles. En carta a Santander (21-X-1825) dice: No he visto aún el tratado de comercio y navegación con la Gran Bretaña, que según Ud. dice es bueno, pero yo temo mucho que no sea tanto, porque “los ingleses son terribles para estas cosas”.

Y otro mensaje, poco conocido, a Santander formula su criterio: Mientras tanto crecemos, nos fortificamos y seremos verdaderamente naciones para cuando podamos tener compromisos nocivos con nuestra aliada (Inglaterra). Entonces, nuestra propia fortaleza y tas relaciones que podamos formar con otras naciones europeas, nos pondrá fuera del alcance de nuestras tutores y aliados. Supongamos aún que suframos por la superioridad de Inglaterra, este sufrimiento mismo será una prueba de que existimos y existiendo tendremos la esperanza de librarnos del sufrimiento. En tanto que si seguimos en la perniciosa soltura en que nos hallamos, nos vamos a extinguir por nuestros propios esfuerzos en busca de una libertad indefinida.

Penetrante lucidez y asombrosa actualidad.

 

El Congreso

El clima político que rodeó la instalación del Congreso fue indiferente, frío. Lo constata un artículo titulado Confederación Americana, reproducido por El Patriota de Guayaquil y la Gaceta de Colombia: …no podemos menos que manifestar nuestra sorpresa y aún podríamos decir, nuestro desconsuelo, al ver pasar sobre nosotros, con un triste silencio de nuestra parte, el más grande acto americano. Desinterés, velada reticencia que anuncia la fatal disgregación que estallaría no mucho después. Son los primeros ventanillos del vendaval.

En abril de 1825 Bolívar sugiere los nombres de José María Prado y Manuel Vidaurre como delegados peruanos. Llegan a Panamá el 13 de junio, no encuentran a nadie. Prado, tras estéril espera, regresa a Lima a hacerse cargo de la Cancillería. Es sustituido por Manuel Pérez Tudela. Recién en diciembre arriban los delegados colombianos: Dr. Pedro Gual y Gral. Pedro Briceño. El 18 de marzo de 1826 se incorpora la representación de Guatemala que, por entonces, abarca a toda Centroamérica, Antonio Larrazaábal y Pedro Molina. El 4 de junio llegan los representantes de México, Gral. José Michelena y José Domínguez. Eduardo S. Dawkins asiste como observador en nombre de Su Majestad Británica, no sin antes declarar que no se inmiscuiría en las deliberaciones, que velaría por los intereses de su país y de reiterar la neutralidad inglesa entre España y sus ex colonias. El otro delegado norteamericano (uno falleció antes de llegar, según quedó dicho), Mr. John Sargeant, no pudo salir de la Unión por carencia de recursos, votado con mucho retraso por el Congreso. Paraguay, enclaustrado por la política francista se mantuvo al margen. Brasil no se hizo representar (Bolívar era contrario a que se le invitara), absorbido en su conflicto por la Provincia Oriental. Chile no asistió pretextando que la concurrencia era asunto privativo del Poder Legislativo y éste nada había decidido. Buenos Aires era adverso a la idea. No sólo no concurrió, sino que sus gobernantes unitarios no ocultaron su repudio: La influencia que tendría con las deliberaciones la República de Colombia, o sin que ella la ejerza de hecho bastaría para inspirar celos y hacer que se mirase con prevención el ajuste más racional, el pacto más beneficioso, el tratado en que se establecieran con más escrupulosa igualdad, los derechos y los deberes y nos hace mirar con horror el proyecto de celebrar tan temprano un tratado entre los Estados que, bajo diferentes aspectos, no pueden sin imprudencia, comprometerse a semejante pacto.

Es sugestivo que las dos repúblicas donde la influencia inglesa era más visible y determinante, Argentina y Chile, se desentendieran del cónclave.

En el caso de Rivadavia su recelo anti-bolivariano se combina con la postura pro-británica de sabotear toda iniciativa para unir a Hispanoamérica en una fuerte nación. El 22 de junio se abrieron los debates. El 15 de julio se suspenden y se resuelve continuar en Tacubaya, a una legua de ciudad de México. Parte de los delegados regresan a sus países para consultar lo sancionado y parte se traslada al nuevo escenario directamente.

¿Qué resolvió el Congreso? Más y mejor de lo que se supone habitualmente, aunque cabe reconocer que en los tópicos más importantes (el Tratado de Unión o Confederación) no rebasa los términos de los acuerdos ya concertados por la Misión Mosquera.

Consta de 31 artículos y su meta es hacer cada vez más fuertes e indisolubles los vínculos y relaciones fraternales de los países miembros; para lo cual se comprometen a sostener y defender la integridad de sus respectivos territorios y emplear al efecto en común, sus fuerzas y recursos si fuera necesario. Se establece el régimen republicano y democrático como sustento insoslayable de la Confederación: Si alguna de las partes variase esencialmente su forma de gobierno no será reconocido, ni ella readmitida en dicha Confederación, sino por el voto unánime de todas las partes que la constituyen o constituyesen entonces.

Se estipula el compromiso de no concluir con los enemigos de la independencia paz por separado, o aceptar ninguna propuesta o negociación diplomática que pueda afectar el reconocimiento pleno de la independencia, ni obtener por medio de gestiones comerciales, subsidios o por vía de indemnización. También se garantizan los límites de los miembros, se prevé un futuro tratado de comercio y se proscribe la esclavitud. En los arts. 1, 15 y 16 se contempla una de las aspiraciones más caras de Bolívar: crear un ejército y una armada comunes. Se estipulan las fuerzas de mar y tierra que debe aportar cada signatario, su financiación, organización y mandos. Esta fuerza hispanoamericana tenía por objetivo inmediato la liberación de Cuba y Puerto Rico. Se sancionó, también, una convención relativa a las futuras reuniones del Congreso y las normas y procedimientos pertinentes, un acuerdo requerido por esta convención pero relativo a la creación de la escuadra y del ejército comunes, fue calificado de secreto. En esta materia, sin embargo, el pensamiento bolivariano fue limitado seriamente. La fuerza común no será independiente de las partes constitutivas (como él lo postulara) sino que por él, estarán a las órdenes del gobierno que han de auxiliar. Es relevante el esfuerzo del Sr. Gual, según instrucciones del Libertador, para formar el cuerpo inicial de un derecho internacional vigente entre las potencias de la época. Pero la propuesta tropezó con tales resistencias, que fue excluida del temario. El aporte bolivariano al enriquecimiento del derecho internacional es inestimable y sobre el tema se han escrito valiosos estudios como el de Francisco Cuevas Cancino.

Si todo lo resuelto se hubiera cimentado en una real y vigorosa unidad política continental, hubiera sido (a pesar de sus carencias y limitaciones) el precioso núcleo inicial de la gran nación a construir. Mas esos cimientos ya estaban al borde de la disolución. Sin subestimar las relaciones jurídicas del Congreso y su valor como antecedentes del porvenir, entendemos que el contexto político en el cual se inscriben, le restan significación, por lo menos, inmediata. La actitud del caudillo ante sus resultados y lo sucedido en Tacubaya, corroboran nuestro juicio.

Sólo Colombia ratificó las decisiones de Panamá. Perú no envió delegación a la nueva instancia. La federación centroamericana se debatía ya en pleno proceso de desmembramiento, en México se había fortalecido una intransigente oposición a confederarse como un grupo de repúblicas sin importancia. El que arribó, por fin, fue Mr. Sargeant: los hechos habían trabajado para él. En tales circunstancias, Tacubaya fue un fiasco irredimible. El desencanto de Bolívar fue acíbar, en un tiempo en que su vida sería muy rica en decepciones. En carta a Santander dijo que el Congreso más bien parecía una representación teatral.

A Páez le confió palabras definitivas: El Congreso de Panamá, institución que debiera ser admirable, si tuviera más eficacia, no es otra cosa que aquel loco griego que pretendía dirigir desde una roca los buques que navegaban. “Su poder será una sombra”, y sus decretos meros consejos; nada más. La idea naufragaba en los primeros tramos de 1827, para esa fecha, la obra unificadora del Libertador se agrietaba por los cuatro costados.